O desenvolvimento da infraestrutura rodoviária brasileira depende do aumento da participação privada no setor. Esse é o tema do estudo Concessões rodoviárias: experiência internacional e recomendações para o Brasil, da Confederação Nacional da Indústria (CNI), que destaca a necessidade urgente de o país aperfeiçoar os modelos de privatização. O trabalho traz série de exemplos internacionais bem-sucedidos, que podem ser adotados para a melhoria e expansão do programa de concessões de rodovias no Brasil.
De acordo com o estudo, os modelos adotados em alguns estados brasileiros, como o de São Paulo, e em países como Chile, Espanha e México apresentam lições relevantes para a redução do grau de incerteza regulatória, a criação de mecanismos de financiamento e o aprimoramento dos editais. O trabalho ressalta a urgência de o Brasil buscar novos caminhos para as rodovias federais, uma vez que é cada vez menor o número de estradas cujas receitas de concessão são suficientes para arcar com investimentos em duplicação e pavimentação.
“O caminho é termos concessões com modelos mais simplificados, que prevejam a manutenção e pequenos investimentos para melhorar as condições operacionais. Possibilitar a concessão dessas rodovias deveria ser prioritário, tanto pelo impacto sobre o bem-estar dos usuários e a produtividade da região sob influência da rodovia, quanto por atrair ao processo de concessão investidores menores, além de reduzir o dispêndio público com a manutenção destes trechos”, afirma o gerente-executivo de Infraestrutura da CNI, Wagner Cardoso.
Algumas rodovias concedidas nos últimos anos tendem a ser submetidas a novos leilões, em razão de contratos que hoje se mostram insustentáveis. No estudo, a CNI faz recomendações (ver abaixo) em relação a quatro importantes pilares para melhorias nos processos de concessão de rodovias. As sugestões se referem a aprimoramentos no desenho das licitações, no modelo de concessão, no financiamento e na regulação.
“A experiência recente de concessões de rodovias federais não pode ser considerada bem-sucedida. Dos oito trechos concedidos na última etapa do Programa Federal de Concessões Rodoviárias, um foi cassado e os demais enfrentam processos de ajustes que podem resultar em sua caducidade ou devolução”, destaca o estudo.
MODELO PAULISTA – A experiência de São Paulo se revelou a mais bem-sucedida em âmbito nacional. No fim de 2016, o governo estadual atualizou as regras de concessão, prevendo revisões ordinárias dos contratos a cada quatro anos para readequação dos planos de investimentos, dos planos de seguros, de garantias e dos indicadores de desempenho. Uma diferença adotada em relação ao modelo federal, que recentemente apresentou problemas, é a realização de leilões com critérios únicos e objetivos, a exemplo do maior valor de outorga para definir o lance vencedor, opondo-se ao de menor tarifa.
O modelo paulista permite também maior autonomia para o concessionário otimiziar e gerir o uso da rodovia em bases econômicas, a exemplo do custo pela utilização da rodovia em horários de pico. Na fórmula do reajuste contratual há um componente variável, que leva em consideração o atendimento dos indicadores de desempenho pela concessionária, e eventuais atrasos ou não conclusões das etapas construtivas dos investimentos que devem ser realizados. São Paulo tem 8.210 km de rodovias sob concessão e concentra 19 das 20 melhores rodovias em território nacional, apesar de ter tarifas de pedágio mais elevadas do que as praticadas nas concessões federais.
EXEMPLOS INTERNACIONAIS – O Chile é um caso de destaque devido à experiência na concessão de rodovias. Os chilenos adotam um processo de pré-qualificação de projetos, com o objetivo de aumentar o número de participantes nas licitações e desenvolver soluções que servirão de base para que os candidatos apresentem suas ofertas. O país tem um modelo inovador de desenho dos contratos, em que o prazo de concessão varia de acordo com a realização da receita pelo concessionário, podendo se estender caso a arrecadação e o tráfego sejam abaixo do esperado ou reduzir, caso contrário. Os chilenos também se diferenciam pelo fato de suas principais fontes de recursos para o setor serem capitais de investidores, empréstimos de bancos comerciais (inclusive estrangeiros com seguro cambial para as concessionárias) e emissão de bônus no mercado de capitais local.
A Espanha, por sua vez, se destaca pela legislação que impede o governo de assumir riscos que impliquem o aumento do déficit público e pelo modelo de subsídios cruzados. Nesse modelo, os trechos com tráfego suficiente para a cobrança de pedágios financiam os investimentos em rodovias secundárias dentro de um sistema administrado pelo mesmo concessionário.
Um dos destaques negativos retratado no estudo é o caso mexicano, em função do modelo com riscos de demanda mal alocados. Depois de fracassar na década de 1990 com o maior programa de concessão de rodovias do mundo, em razão da crise econômica vivenciada em 1994, o país se viu obrigado a resgatar parte dos trechos concedidos. A partir daí, o modelo de parceria público-privada (PPP) passou a ser priorizado e uma série de medidas foi adotada para reduzir os riscos dos empreendimentos.
Recomendações da CNI
i) Desenho das licitações:
a) Definir um processo de pré-qualificação de potenciais interessados nos certames, reduzindo assimetrias e ambiguidades informacionais, e aumentando a probabilidade de participação de empresas íntegras, capazes de cumprir os compromissos contratuais;
b) Realizar leilões com critérios únicos, objetivos, a exemplo de maior valor de outorga.
ii) Modelo de concessão – definir os modelos de concessão de acordo com cada caso:
a) Adoção de modelos simplificados de concessão e voltadas para operação e manutenção, de modo a possibilitar que sejam licitadas rodovias de baixo volume de tráfego;
b) Introdução de uma concessão abrangendo um sistema de rodovias que detém uma relação funcional entre si (com subsídios cruzados no interior do sistema), de modo que rodovias de menor tráfego
sejam licitadas em conjunto com rodovias economicamente viáveis;
c) Transferir o risco de demanda das concessões para o Estado, de forma que eventuais perturbações exógenas, fora do controle da concessionária e que alterem o equilíbrio econômico financeiro do contrato, sejam automaticamente ajustadas pela modificação do prazo da concessão;
d) Dar autonomia para o concessionário gerir o uso da rodovia em bases econômicas, possibilitando, por exemplo, uma cobrança de pedágio por quilômetro utilizado, hora do dia e outras variáveis relevantes para otimizar o uso da rodovia, e clareza nos indicadores de desempenho, mitigando elementos punitivos que exacerbam o grau de insegurança jurídica e incerteza regulatória.
iii) Financiamento: reduzir o risco do financiamento ao setor privado, introduzindo novas estruturas de garantia que possibilitem o project finance, sem que haja aumento da dívida pública ou aumento material das obrigações do Estado;
iv) Regulação: aprovação do Projeto de Lei (PL) nº 6.621/2016, de modo a reforçar a institucionalidade das agências e melhorar a qualidade de suas decisões e práticas regulatórias, inclusive garantindo maior aderência aos prazos de revisão contratual.
Fonte: CNI
